¿Qué es la RCA [Resolución de Calificación Ambiental]?

La resolución de calificación ambiental es un concepto ampliamente usado, tanto por la jurisprudencia judicial como por las personas. Hoy a la luz de la existencia de un órgano público encargado de fiscalizar su cumplimiento, surge interrogantes que antes de la existencia de la Superintendencia de Medio Ambiente parecían ser irrelevantes.  Por ello, hoy revisaremos algunos aspectos sobre el tema tomando posición al respecto.

¿Cuál es la naturaleza jurídica de una Resolución de Calificación Ambiental? En una primera aproximación, conforme dispone el Artículo 24 de la Ley N° 19.300, es un acto jurídico dictado por un Órgano de la Administración del Estado – El Servicio de Evaluación Ambiental [SEA]-  y por tanto, es un Acto Administrativo. Enseguida, este es un acto administrativo de carácter ambiental, ello de acuerdo con el Artículo 17 número 8) inciso segundo, que dice: “Para estos efectos se entenderá por acto administrativo de carácter ambiental toda decisión formal que emita cualquiera de los organismos de la Administración del Estado mencionados en el inciso segundo del Artículo 1° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que tenga competencia ambiental  y que corresponda a un instrumento de gestión ambiental o se encuentre directamente asociado con uno de éstos”. Lo subrayado es lo crucial. Ello puesto que solo será acto de carácter ambiental el que es dictado por el órgano con competencia ambiental y que además, el objeto del acto administrativo sea un instrumento de gestión o se encuentre asociado a uno de ellos.

Determinado estos, aún quedan preguntas: ¿Qué tipo de acto administrativo ambiental es la Resolución de Calificación Ambiental? Para esto debemos tomar en consideración algunas características de este particular acto administrativo. Primero, conforme el Artículo 25 inciso primero de la Ley N° 19.300  “El proceso de evaluación concluirá con una resolución que califica ambientalmente el proyecto o actividad, la que deberá ser notificada a las autoridades administrativas con competencia para resolver sobre la actividad o proyecto, sin perjuicio de la notificación a la parte interesada.” Segundo, que a partir de esta notificación a la parte interesada – El titular del proyecto-  se cuenta el plazo de caducidad de la misma en caso de que aquél no realice la obra o proyecto, ello según dispone el Artículo 25 ter de la Ley N° 19. 300 (“La resolución que califique favorablemente un proyecto o actividad caducará cuando hubieren transcurrido más de cinco años sin que se haya iniciado la ejecución del proyecto o actividad autorizada, contado desde su notificación”). Tercero,  el titular, en caso de ser estimatoria o favorable la Resolución de Calificación Ambiental adquiere el derecho a solicitar sin posibilidad de desestimación, todos los permisos o autorizaciones que de acuerdo a la ley le sean necesarios para realizar el proyecto que ha sido calificado favorablemente, ello según el Artículo 24 de la Ley N° 19.300 (“Si la resolución es favorable, certificará que se cumple con todos los requisitos ambientales aplicables, incluyendo los eventuales trabajos de mitigación y restauración, no pudiendo ningún organismo del Estado negar las autorizaciones ambientales pertinentes”).  Cuarto, que también adquiere una carga, ya que el titular se ve en la necesidad de realizar su proyecto en los términos en que ha sido aprobado por la correspondiente Resolución de Calificación Ambiental, ya que de no hacerlo habilita a la Superintendencia a – si se trata de infracciones graves o gravísimas- revocar la resolución respectiva ello en consonancia con el Artículo 25 inciso final de la Ley 19.300 (“El titular del proyecto o actividad, durante la fase de construcción y ejecución del mismo, deberá someterse estrictamente al contenido de la resolución de calificación ambiental respectiva”) y El artículo 39 letras a) y b) de la Ley Orgánica de Superintendencia de Medio Ambiente N° 20.417 (“La sanción que corresponda aplicar a cada infracción se determinará, según su gravedad, dentro de los siguientes rangos: a) Las infracciones gravísimas podrán ser objeto de revocación de la resolución de calificación ambiental, clausura o multa de hasta diez mil unidades tributarias anuales; b) Las infracciones graves podrán ser objeto de revocación de la resolución de calificación ambiental, clausura, o multa de hasta cinco unidades tributarias anuales). Finalmente, Quinto, la resolución de calificación ambiental no puede mutar en forma sustancial- ya que conforme al Artículo 25 sexies de la Ley N° 19.300, puede variar formalmente- por regla general u ordinariamente, puesto que su revisión es excepcional, ello según el Artículo 25 quinquies (“La Resolución de Calificación Ambiental podrá ser revisada, excepcionalmente, de oficio o a petición del titular o del directamente afectado, cuando ejecutándose el proyecto, las variables evaluadas y contempladas en el plan de seguimiento sobre las cuales fueron establecidas las condiciones o medidas, hayan variado sustantivamente en relación a lo proyectado o no se hayan verificado, todo ello con el objeto de adoptar las medidas necesarias para corregir dichas situaciones.”).

Con este panorama normativo podremos enunciar algunas conclusiones,  para poder determinar la tipología del Acto Administrativo objeto de esta columna. Si bien, la Resolución de Calificación Ambiental, no la podemos subsumir en un acto de mero trámite o de instrucción, puesto que es el acto terminal del procedimiento especial ambiental denominado “Evaluación de Impacto Ambiental” (Ver Art. 2 Letra j) Ley N° 19.300, en donde se señala que la Evaluación de Impacto Ambiental es un procedimiento), por lo que, si quisiéramos clasificarla en cuanto a sus efectos diríamos que es un Acto de decisión o terminal. Sin embargo, esto no es válido sin hacer una distinción, a la luz del Artículo 3 inciso segundo de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los procedimientos Administrativos, que señala que “(…) por acto administrativo [se entenderán] las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en los cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública” ; esto porque, la resolución de calificación ambiental, no autoriza la realización del proyecto, sino que es un título que habilita al particular para solicitar – en caso de ser favorable- sin posibilidad de desestimación las autorizaciones o permisos necesarios para realizar materialmente la obra. Esto ha hecho concluir a parte de la doctrina administrativista, representada por el profesor Bermúdez que la Resolución de Calificación Ambiental es un Acto Administrativo de Constatación, mediante el cual el servicio de evaluación ambiental pone termino y califica desde la perspectiva ambiental un proyecto o actividad sujeta al Sistema de Impacto Ambiental, ello en armonía con el Artículo 3° inciso 6° de la Ley N° 19.880, que señala “Constituyen, también, actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias”. Sin perjuicio de ello, la Resolución de Calificación es más que un acto de constancia. Esto porque, si se piensa detenidamente tiene un régimen especial de decaimiento. Los Actos administrativos por regla general no decaen por caducidad. Esta es la razón por la cual no podemos asumir sin distinción la clasificación efectuada por el profesor recién citado.

Entonces, siguiendo la clasificación dada por el profesor alemán Forsthoff,  se trataría de Actos Administrativos de conformidad, ya que se establecen, modifican o extinguen situaciones o relaciones jurídicas concretas. En efecto, antes de la dictación de esta Resolución de Calificación Ambiental, según lo hemos visto, el Titular no puede ni siquiera solicitar permisos o autorizaciones a otros órganos públicos, si su proyecto debe someterse al Sistema de Impacto Ambiental; esto porque no se encuentra en la posición jurídica para solicitarlos sin que per sé, sean desestimados de plano. Por esto, el titular una vez obtenida su resolución favorable, queda en una posición jurídica nueva, en virtud de la mentada resolución.

Además, podemos enunciar que se trata, de acuerdo a la clasificación sentada por el profesor Mexicano Gabino Fraga,  de un acto administrativo de aprobación, que son los que constituyen un medio de control preventivo de la administración tendiente a impedir que se realicen actos contrarios a la ley o al interés general. Creemos que esto último es la ratio essendi de la ley al establecer este acto administrativo. Puesto que sin él, podría un particular vulnerar – aun de estando de buena fe- la legislación ambiental creadora y protectora de las condiciones que el constituyen establece al positivizar el valor de “medio ambiente libre de contaminación” establecido en la Constitución Política de la República (Art. 19 N°8 CPR).

Ahora, resta determinar en la tipología legal la categoría correspondiente. Creemos, a la luz de lo que exponemos, que es un acto de decisión (en conformidad a lo dispuesto por el Art. 3 ° inciso 2° de la Ley N° 19.880) la resolución de calificación ambiental. Ello, dado que desde una perspectiva ambiental enuncia una decisión; aquella encaminada a que el proyecto cumple con las exigencias ambientales, legales como reglamentarias, y que está en condiciones de ejecutarse, dándole un mandato a los demás órganos de la administración con competencia, en el sentido de que concedan los permisos o autorizaciones que se soliciten. Esto porque, la resolución no es una mera constancia de un hecho, es un título habilitante, que con su correspondiente certificado de ser favorable da el derecho al titular a solicitar los permisos o autorizaciones, en cuanto le sean necesarias.

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