Normas de calidad ambiental en la Región Metropolitana.

derecho constitucional

Problemáticas de la contaminación:

Para analizar la calidad del aire de Santiago, cabe tener presente la topografía y el emplazamiento de la capital. Nos situamos en una especie de “hoyo”, ya que en el sector poniente se divisa la cordillera de la costa, en el sector oriente la cordillera de los Andes, en el sector sur también hay cerros como el Chena, al igual que en el sector norte los que acompañan a Renca. En cuanto a nuestra latitud, estamos en la zona central del país, con un clima templado mediterráneo que con el tiempo ha ido mutando a uno con estaciones secas prolongadas. Hace un par de décadas era común ver que el otoño nos recibía con lluvias y las hojas color café, junto a algo de viento y tardes algo más oscuras. Hoy en día ya no se aplica el dicho “abril, lluvias mil”, tampoco mayo colaboró con la ventilación del aire y siguió en la tónica de llover poco y nada. Junio fue un mes bastante helado, y con lluvias aisladas. A mediados de año pasado fue común escuchar en los noticiarios, que se decretaran por la intendencia regional alertas y preemergencias ambientales debido a la falta de lluvias y la mala ventilación de la capital. En julio llovió algo más pero no lo suficiente para compensar el déficit hídrico hasta ese entonces. Agosto fue el único mes invernal y otoñal que tuvo precipitaciones algo más normales; pero el excesivo uso de la leña mermó el saldo final. Ya en septiembre, en pleno periodo de ramadas y peñas, siguió el frio y las lluvias fueron más recurrentes que en años anteriores. Recién en esta época del año pudimos ver un Santiago algo más despejado. Finalmente en octubre tuvimos varios días que parecían invernales y con lluvias bastante fuertes. Algo impensado por muchos si nos remontamos tan solo 10 años atrás. Por lo mismo el 2015 fue un año atípico e inestable.

Decidí detenerme en el clima y la temperatura, ya que el cambio climático lo estamos visibilizando, especialmente en la región metropolitana. Y lo queramos o no, repercute e incide directamente en las normas primarias y secundarias en lo que respecta a la calidad del aire. Por lo mismo, las políticas ambientales por los organismos encargados de velar y fiscalizar la calidad atmosférica en la capital no pueden seguir erigiéndose según lo que ocurrió en años pasados. Si el clima está cambiando a mayor velocidad, lo natural sería actuar con prontitud y celeridad. En el derecho ambiental debe primar el principio preventivo y precautorio; y no el reparatorio o el que busca establecer las responsabilidades producto del daño causado. No pretendo inculcar valores ni menos establecer directrices sobre cómo resolver la cuestión ambiental en la capital. Solo me parece necesario apuntar los dardos en quiénes contribuyen a esta mayor contaminación, ya que Santiago se emplazó aquí, y trasladar a la población es un asunto mayor.

Según el portal web “memoria chilena”, lo que determina la contaminación atmosférica se agrupa en 2 categorías. Entre los factores naturales, tal como lo señalé anteriormente, está la ubicación geográfica, ya que Santiago fue emplazada en la cuenca de superficie plana del Río Maipo, rodeada por cordones montañosos de gran altura, lo cual impide una circulación fluida de las partículas contaminantes. Esto se potencia en el invierno debido a la debilidad de los vientos en aquella estación. Respecto de los factores que son de responsabilidad directa del hombre, está el crecimiento explosivo de la ciudad, y la disminución de suelos agrícolas y de áreas verdes en la RM; ya que a mayor demografía, mayor transporte motorizado, mayor actividad industrial, mayores expectativas de crecimiento económico, entre otras cosas.

Si nos remontamos a la época de la colonia, ya había aprensiones en cuanto a la contaminación atmosférica de Santiago. Hay crónicas que relatan la suciedad del aire en la capital, especialmente en invierno, ya que era habitual realizar fogatas y prender chimeneas para capear el frio. Pero no fue hasta a mediados del siglo pasado que se trató el problema de la contaminación atmosférica como un asunto relevante y que merecía mayor regulación y fiscalización. En 1970 se creó la Comisión Nacional de Descontaminación Ambiental, la cual consideraba una serie de mediciones en los años posteriores. Sin embargo tales mediciones no fueron fructuosas, debido al poco seguimiento. Esto se evidenció en los 80s, donde se alcanzaron los niveles de contaminación más altos alguna vez registrados (hasta ese entonces). Por eso fue que la Constitución actual consideró necesario establecer como una garantía fundamental el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Más allá que sea o no aplicable del todo tal precepto, el hecho de figurar en el numeral del artículo 19 fue un avance significativo. Ya en los años 90s la presión mediática abundaba, y los cuestionamientos acerca de la falta de prolijidad y de medidas eficaces para hacer frente a la contaminación de la RM llegaron a instancias judiciales. Todo eso influenció en que el gobierno de turno decidiera elaborar un proyecto de ley que sentara los mínimos sobre cómo nos relacionábamos con el medio ambiente. Fue así como se promulgó la Ley 19.300 (Ley de Bases Generales del Medio Ambiente), la cual tenía como misión dar vida a la institucionalidad ambiental inexistente hasta esa fecha. Al tener un compendio legal como respaldo, y apoyándose en las normas de la Ley de Bases, se declaró a Santiago como zona saturada, al sobrepasar los límites ordinarios en lo que respecta contaminantes atmosféricos tales como el ozono, el material particulado respirable (PM10), las partículas en suspensión (PTS) y el monóxido de carbono (CO). Ante tal escenario, se decidió al año siguiente formar la Comisión especial de descontaminación de la RM, la cual elaboró el plan estratégico de prevención y descontaminación atmosférica en la región. Por último, en el año 2000 se concretó una medida que merece algunos reparos, pero más que mal ha ayudado a disminuir en parte la pésima calidad del aire, con elaboración del Plan de transporte urbano de Santiago. Con ello se marca el puntapié inicial en lo que se refiere a políticas medioambientales sectoriales.

Por eso el hombre es gran responsable de la mala calidad del aire; pero no el único. Todos esos factores confluyen y determinan de qué forma la contaminación afectará en mayor o menor medida. Prueba de ello es que otras ciudades con importante actividad industrial, pero que se ubican en las costas y sin cordones montañosos a sus espaldas, arrojan niveles altos de contaminación, sin evidenciar esa capa gris que suele ser común ver cada vez que subimos al cerro San Cristóbal. De ahí a que cada ciudad necesite distintas medidas para mejorar la calidad del aire.

Instrumentos de gestión ambiental:

Estos instrumentos son una serie de medidas, ya sea económicas, jurídicas, sociales, políticas, entre otras, destinadas a brindar protección al medio ambiente. La Ley 19.300 regula y se refiere mayormente a ellas. Tenemos el Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental, las normas de emisión, los planes de prevención y descontaminación, las normas de calidad ambiental como también la educación ambiental.

Para comprender el funcionamiento y el entrelazamiento entre estos variados instrumentos, la Ley 19.300 da una serie de definiciones que por un lado ayudan, y a su vez restringen, el ámbito de aplicación de tales palabras. Tenemos el caso de la contaminación, el cual nos dice que es la presencia en el ambiente de sustancias, elementos, energías, o combinación de ellos, en concentraciones o concentraciones y permanencias superiores o inferiores, según corresponda a las establecidas en la legislación vigente. Y el de medio ambiente libre de contaminación, el cual vendría siendo aquel en el que los contaminantes se encuentran en concentraciones y periodos inferiores a aquellos susceptibles de constituir un riesgo a la salud de las personas, a la calidad de vida de la población, a la preservación de la naturaleza o a la conservación del patrimonio ambiental.

Tales definiciones parecieran simples y llevaderas, mas no garantizan una aplicación efectiva ni propician la seguridad jurídica suficiente para que no puedan ser vulneradas. El riesgo de la salud a las personas sigue siendo en lo práctico, un dilema de nunca acabar. Hay ejemplos a la vista en zonas como Ventanas o Tocopilla, donde el riesgo de la salud de la población ha sido aceptado y con ello ha mermado significativamente la calidad de vida de la población. Con una contaminación elevada, no es posible compatibilizar la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental. La huella de carbono lo deja más que claro, y en el caso de la RM han habido más reveces, especialmente en la zona precordillerana, donde el patrimonio ambiental ha perdido terreno, y el hábitat mismo se ha tornado más frágil que de costumbre.

En el caso de la norma primaria de calidad ambiental los bienes jurídicos protegidos son la vida misma y la salud de la población. Por eso en el catálogo de definiciones de la Ley 19.300 Artículo 2, letra N se dice que es aquella que establece los valores de las concentraciones y periodos máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, sustancias, derivados, químicos o biológicos, energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de la población. A su vez la norma secundaria de calidad ambiental se enfoca principalmente en la protección del medio ambiente, en la conservación de éste, en el patrimonio ambiental y en la preservación de la naturaleza. En el mismo artículo pero en la letra Ñ, se dice que es aquella que establece los valores de concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de sustancias, elementos, energía o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la protección o conservación del medio ambiente, o la preservación de la naturaleza. Ambas normas son dictadas por los ministerios respectivos. En el caso de las primarias por el Ministerio de Medio Ambiente y de Salud; y las secundarias por el Ministerio de Medio Ambiente y el de una cartera en particular según la materia. Estas normas podrán ser revisadas cada 5 años. A primeras ya perece un periodo bastante laxo si consideramos que cada año resulta diferente a otro, y tanto los niveles de precipitaciones como la temperatura suelen no parecerse incluso entre años correlativos. Igualmente, resultaría complejo lograr la coordinación necesaria si todos los años aquellas normas estuviesen sujetas a revisión, ya que los procesos productivos y extractivos no suelen pensarse para que duren 1 o 2 años.

Otra definición importante es la de normas de emisión, consignada en el Art 2 de la Ley 19.300 letra O. Ésta dice que las normas de emisión son aquellas que establecen la cantidad máxima permitida para un contaminante, siendo medida en el efluente de la fuente emisora. A diferencia de las otras normas antes mencionadas, la norma de emisión va de lleno para regular un caso en particular. Como por ejemplo, la norma de emisión relativa a una chimenea de una termoeléctrica a carbón.

Si ya se puede distinguir entre una y otra norma, se podrá perfectamente abordar las declaraciones acerca de una zona saturada o latente. El Art 2 letra T de la Ley 19.300 dice que zona latente es aquella en que la medición de la concentración de contaminantes en el aire, agua o suelo se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental. Y zona saturada es aquella en que una o más normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas (letra U).

Se trata de instrumentos de gestión ambiental de certificación, que van a operar en base a las normas de calidad ambiental ya dictadas. Estas declaraciones irán configurando una futura norma de calidad ambiental, dado que si una zona supera con creces los niveles de contaminación fijados como tope, naturalmente obligará a tomar 1 de 2 posiciones. Puede que la norma se vuelva menos exigente, como también puede que se torne más exigente y obligue a tomar cartas en el asunto. Todo dependerá de la discrecionalidad administrativa y del enfoque pueda tener cada gobierno de turno, por lo que nuevamente no se tratará de normas técnicas y que puedan fijar criterios objetivos del todo.

De esa forma, para ajustarse a lo que señala la norma de calidad respectiva, existen planes de prevención y descontaminación. Los planes de prevención buscan evitar la superación de 1 o más normas primarias o secundarias en una zona latente. En tanto los planes de descontaminación pretenden recuperar los niveles señalados en las normas de calidad en una zona saturada.

Estos instrumentos considerarán la estimación de los costos económicos y sociales, como también de qué forma podrán ser compensadas las emisiones y hasta qué punto deberán reducirse. Todo este complejo proceso para tener niveles aceptables de contaminación requiere una serie de etapas que deben ser cumplidas a cabalidad. El problema es que las necesidades muchas veces son más rápidas y exigen una respuesta más enérgica que de costumbre. En el caso de Santiago, los planes de descontaminación aún no logran entender del todo la realidad actual y el funcionamiento de ésta urbe; por algo una vez que se logran mejorar los niveles de contaminantes, al poco tiempo se disparan precipitadamente.

Está la Alerta Ambiental, que implica una serie de medidas que se aplicarán en la RM cuando el índice de calidad del aire en cuanto a partículas se ubique entre 200 y 299 según una tabla que fija los niveles de contaminación. En estos días se supone que no se puede usar ningún tipo de calefactor a leña durante 24 horas, rigiendo desde la medianoche del día en donde se declara el episodio. Además si se trata de un fin de semana o festivo habrá restricción para vehículos sin sello verde (2 dígitos), como a su vez estará la recomendación de no realizar actividades físicas mayores. La preemergencia ambiental por su parte se declara cuando los niveles de contaminación se ubican en el rango de 300 a 499. O sea niveles críticos. Aquí la restricción vehicular afectará también a los catalíticos (2 dígitos), los cuales irán rotando según los días; y los no catalíticos sin poder circular por la capital pasarán de 4 a 6 dígitos. Estas restricciones corren entre las 7:30 y las 21 horas. Naturalmente en una preemergencia estará prohibido el uso de chimeneas y calefacciones a leña. Y habrá a su vez paralización de ciertas actividades industriales.

Pasa que el Transantiago no se ve afecto a esta serie de medidas, pero si los buses rurales e interurbanos. Si bien el Transantiago es menos contaminante que las antiguas micros amarillas, igualmente no deja de serlo. Por algo cuando se han monitoreado los tubos de escape de tales máquinas, han arrojado niveles altos de material particulado suspendido.

Propuestas:

El problema con normas de calidad es el siguiente. Gran parte de los vehículos que circulan por la capital misma cuentan con sello verde, por lo que esperar a que se decrete una alerta o preemergencia ambiental no ayuda del todo a prevenir y manejarnos con niveles óptimos de contaminación. Por algo las plantas de revisión técnica son más exigentes y muchos de los autos que no cuentan con sello verde los sacan de circulación o bien transitan por zonas rurales o ya en otras regiones. Sería beneficioso que se establecieran restricciones permanentes de 2 dígitos para autos con convertidor catalítico, en caso que no exista alerta o preemergencia. Vale decir, durante todo el año manejar tal medida, por más que algunos crean que se está vulnerando y restringiendo el derecho de propiedad y la libre circulación. Lo cierto es que en una ciudad como Santiago no puede esperar por ir mejorando de a poco la calidad del aire. Si la ventilación de por sí es pésima y las precipitaciones fueron intermitentes, nuevamente creo necesario tener como eje al principio preventivo. Por lo mismo, si hubiese alerta ambiental podrían ser 3 dígitos y en caso de preemergencia ambiental 4 dígitos (todos con sello verde).

Otra medida que creo insuficiente al menos en lo práctico es la prohibición del uso de la leña. Resulta que informé que tal vecino tenía puesta su chimenea durante gran parte del día y se había declarado alerta ambiental; se lo hice saber a carabineros, pero el funcionario que me atendió sin estar al tanto de la normativa, me señaló enfáticamente que nada podía hacer ya que la prohibición de las estufas a leña solamente corría en caso de decretarse una preemergencia ambiental Sin ánimos de extenderme en una discusión, dejé pasar por alto en aquella oportunidad el hecho de denunciar. A eso cabe agregarle que la fiscalización para multar a quienes usen leña durante estos días es insuficiente. Poca gente ha sido multada, y la mayoría de los casos fue producto de una denuncia de algún vecino que se percató de ello. Creo que la calefacción a leña al menos en la RM debiera regularse su uso y cantidad durante todo el año. Sería excesivo establecer la prohibición del uso de calefacción a leña, más aún si cuentan con doble cámara. El problema surge en que donde hay más consumo de leña es en el sector oriente de la capital, y mucha de esta emanación de contaminantes se transporte al sector poniente de Santiago. Una discriminación de la naturaleza podría pensarse, pero lo cierto es que la leña debiese estar en retirada. En la actualidad, existen variadas ofertas en lo que respecta a calefacción a nivel hogar. Sería positivo que la calefacción dejara de ser un lujo, y que el estado subsidiara la compra de calefactores menos contaminantes, ya que tanto la parafina, que además de ser contaminante es tóxica, como la leña son nocivas para nuestra calidad de vida a modo general. Pasa que la costumbre y la comodidad muchas veces priman y no ha habido información suficiente que visibilice la importancia de la contaminación en la RM en nuestro quehacer diario. Una buena medida sería dotar de tecnología de punta a quienes fiscalizan las emanaciones de estufas a leñas en Santiago, con rastreos y seguimientos según las ondas de calor. Si ya hay estadísticas donde se logra ver que Las Condes figura como la comuna donde existe un mayor uso de la leña, lo normal sería fiscalizar más en ese lugar y permitir la colaboración de la comunidad, junto a organismos especializados en ello. Eso implicaría que no se escatimara en monitorear los sectores e ir identificando cuáles hogares cuentan con chimenea.

Si queremos que las normas de calidad primarias y secundarias puedan plasmarse más allá de una ley en particular, deben ser optimizadas y puestas en marcha en la cotidianidad.

Una medida que puede generar ciertos resquemores, pero que la hayo bastante necesaria es la restricción de transitar por el centro cívico de la comuna de Santiago en automóvil, a menos que pague un permiso especial, y que estará sujeto a restricciones de igual forma. Lo mismo con taxis y colectivos, ya que los atochamientos en tal lugar son enormes. La idea es incentivar el uso del transporte público, especialmente para acudir al centro capitalino, pero para que eso ocurra el sistema debe mejorar. El proyecto Bike Santiago del Banco Itaú si bien no está al alcance de todos, y solo se ubica en sectores céntricos o del barrio alto, si ha permitido un mayor desplazamiento de la población en distancias cortas, evitando el uso de taxi, auto o incluso Transantiago. Es una buena medida que si se populariza y llega a posicionarse, a lo mejor no con el mismo modelo, en la periferia podría ayudar a acortar los tiempos y a generar mayor independencia para llegar al metro o incluso su lugar de trabajo.

Ligado con lo anterior, también hay que hacer frente a la proliferación de camionetas de tracción en las 4 ruedas de gran tamaño. En los últimos años ha habido un aumento explosivo de la compra de tales vehículos por asuntos de seguridad y comodidad, pero que conllevan efectos negativos, especialmente a terceros. Éstas ocupan mayor espacio, por lo que es más fácil generar tacos y dificulta el hecho de estacionarse. A eso se suma que al tener mayor cilindrada en su motor, más combustible requiere y por ende más quema de combustible se produce. Inclusive la gran mayoría de estas naves usan como combustible el petróleo, siendo más nocivo en términos generales que una bencina de 97 octanos. Por eso debiera aplicarse a este caso y una serie de otros, impuestos a la contaminación. Cualquiera que acepte la posibilidad de contaminar más que el promedio, en una misma actividad deberá desembolsar una mayor suma de dinero. Nada tiene que ver con los bonos de carbono, ya que esta sugerencia va principalmente hacia particulares. Si yo me inclino por tener una gran camioneta de 5.000 cc, sería razonable que yo pagara un impuesto adicional para poder circular en ella; ya sea como impuesto al lujo al momento de adquirir el auto, sea éste nuevo o usado, o bien pagar más por el combustible, estableciendo un tarifado diferenciado en base a la cilindrada de cada auto.

Por último, la centralización también incide en la contaminación en gran medida. Las actividades industriales están concentradas en el gran Santiago, por lo que las emanaciones de CO2 serán mayores. La idea no es llevar la contaminación a otras ciudades, pero a medida que las regiones comiencen a poblarse, Santiago comenzaría a disminuir sus niveles de contaminación indirectamente.

Conclusiones:

Todo lo expuesto finalmente no es más que una mera sugerencia que busca ayudar a paliar la contaminación de Santiago. Puede que alguna de las propuestas suene algo impopulares o que sean vistas como arbitrarias y algo extremas, pero todo ello es fruto de una mala calidad del aire, y que conlleva a una peor calidad de vida de la población, y a su vez contar con menos capacidades y recursos para preservar el patrimonio ambiental.

Por eso la contaminación debe ser vista desde nuestra historia como capital, como a su vez recogiendo los instrumentos de gestión ambiental, y considerando en mayor o menor medida, factores como la ubicación geográfica, las lluvias, la temperatura, la demografía, etc.

Todos queremos vivir en una mejor ciudad y para ello debemos hacernos cargo de la contaminación, lo queramos o no.

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