La integración social. Viviendas sociales

derechocivil

Autora: Natalia Alcaíno R. 

03 de octubre de 2011


Actualmente vivimos en una sociedad en vías de desarrollo en donde el progreso -en distintos aspectos de la vida en sociedad como la expansión del área urbana y la creciente actividad inmobiliaria- es vertiginoso y necesario dadas las condiciones y exigencias mundiales de incorporación al “primer mundo”.

Sin perjuicio de los beneficios que conllevan el progreso y perfeccionamiento de un país, el excesivo crecimiento y desarrollo del núcleo empresarial en Chile –Santiago- lejos de ser un aspecto positivo para el ciudadano promedio, hoy en día se ha convertido en un problema con el cual debe convivir e intentar solucionar, dado que las condiciones de vida que nos ofrece “la vida en la ciudad” están lejos de mostrar una real calidad.

Lo anterior viene dado porque Chile presenta una población total que comprende 17.094.275 habitantes de los cuales 6.883.563 viven en la Región Metropolitana (RM) –región que presenta la menor superficie del territorio nacional- esta cifra constituye el 40,3% del total de la población del país. Esta es la razón por la que la RM presenta el mayor porcentaje de densidad de Chile, correspondiente a 446,9 habitantes por kilómetro cuadrado (1). Y por otra parte a nivel nacional el déficit habitacional es persistente, ya que actualmente en Chile  “hay 20.000 familias que siguen viviendo en campamentos, 230.000 familias viven como allegados y 150.000 familias habitan viviendas no recuperables” (2).

Teniendo estas cifras a la vista podemos ver que el hecho de que el 40% de la población del país se concentre en un área determinada y considerada como la región que tiene la menor superficie territorial, tanto como para las autoridades como para el ciudadano promedio representa grandes desafíos y problemas a solucionar. Es por esto que hoy en día existe el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) que tiene como misión “contribuir a mejorar la calidad de vida de los hombres y mujeres que habitan el país, especialmente de los sectores más vulnerables, respetando su diversidad, favoreciendo la integración social, reduciendo inequidades y fortaleciendo la participación ciudadana a través de políticas, programas e iniciativas destinadas a asegurar viviendas de mejor calidad, barrios equipados y ciudades integradas social y territorialmente, competitivas y sustentables” (3) ciñéndose a las normativas que regulan el área las que a grandes rasgos son; la Ley General de Urbanismo y Construcciones (D.F.L. n°458 de 1976) y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (D.S. n°47 de 1992 actualizada por el D.S n°9 de 2011). E igualmente creando servicios desconcentrados para la realización de las políticas a nivel sectorial, comunal y regional.

En este sentido las actuaciones que las autoridades realizan normalmente vienen justificadas por principios fundantes otorgados por la normativa que organiza el estado en base a ideologías concretas y masivamente aceptadas. De este modo es que podemos hablar de políticas públicas en el área de la vivienda y por otra parte en el área del urbanismo, ambas orientadas a garantizar los derechos básicos de todas las personas, es decir que aseguren la vida en una vivienda digna y que cumpla con ciertos parámetros mínimos, que permitan el desarrollo integro de la persona, ya que “la vivienda y los espacios públicos urbanos son fundamentales para la calidad de vida de los ciudadanos y, por lo tanto, para lograr una sociedad de seguridades.”(4).

Son por los motivos anteriormente expuestos que en el presente trataré tres temas que a mi parecer resultan fundamentales para comprender las políticas públicas de integración social urbana; en primer lugar el fenómeno de segregación territorial de los sectores de escasos recursos a las áreas periféricas de la ciudad y las viviendas sociales como solución conflictiva; en segundo lugar, el rol de la vivienda social y su evolución; y en tercer lugar las estrategias de gobierno orientadas a reducir el déficit habitacional, su relación con la integración social urbana y sus efectos en términos de distribución poblacional en la región metropolitana.

  1. El fenómeno de segregación territorial de los sectores de escasos recursos a las áreas periféricas de la ciudad y las viviendas sociales como solución conflictiva: Actualmente Santiago presenta una distribución de la población radicalmente marcada por el poder adquisitivo de los diversos sectores, de este modo es común escuchar que las comunas de Las Condes, Vitacura y Lo Barnechea son comunas ABC1 aquellas en donde vive el porcentaje más rico de la población, en contraposición con las de Puente Alto, San Bernardo y Buin que aún poseen campamentos dentro de sus territorios. Esta idea no hace más que demostrar la distribución de población por comuna en relación al poder adquisitivo de los grupos sectoriales, este modelo caracteriza a la región metropolitana como una ciudad desintegrada socialmente. En otras palabras hacemos alusión al concepto de Segregación residencial, que según Agostini corresponde a “un equilibrio en el mercado de viviendas caracterizado por disparidades en la ubicación física de hogares pertenecientes a diferentes grupos raciales, étnicos o socioeconómicos” (5).

Este fenómeno no es una novedad para nosotros, ya que se viene dando a lo largo del tiempo –aproximadamente dentro de los últimos 30 años- y una de las causas principales ha sido la implementación de viviendas sociales como medida paliativa de la pobreza y del déficit habitacional. Sin ánimo de desmedro, no obstante lo positivo que resulta ser la disminución de estándares de pobreza, el contra-efecto que ha supuesto esta implementación de políticas públicas es evidente; las viviendas sociales van destinadas para las familias más pobres, las que normalmente se ubican -de modo residual- en las comunas más periféricas de la región, lo cual ha implicado el olvido del equipamiento necesario para suplir las necesidades básicas es decir servicios tales como educación, comercio, salud, etc. que se encuentran –normalmente- a grandes distancias, impidiendo (en muchas ocasiones) el acceso a dichas prestaciones básicas, lo que implica altas tasas de deserción educacional de los menores y poco acceso a la salud (enfermedades, muertes, etc.) lo que posteriormente se ve reflejado -en la persona adulta- en una disminución de las posibilidades de encontrar un buen trabajo (por la mala formación educacional) y finalmente radica en la mantención del circulo de la pobreza.

Otro efecto de la segregación residencial es que “la vida en los barrios segregados está dando lugar a la formación de guetos urbanos que hasta hace unos años eran una realidad lejana que se vivía en las ciudades de Estados Unidos” (6). Lo cual es una situación que se encuentra latente en nuestra sociedad, y que presenta una grave amenaza en contra de algunas garantías fundamentales como lo son el integro desarrollo de la persona humana -en términos individuales- lo que abarca una amplia gama de derechos (salud, educación, vivienda, entre otros) y por otra parte, de la seguridad de la población -en términos sociales.

Sin perjuicio de la eficiencia que presentan las viviendas sociales en en cuanto a la disminución del déficit habitacional, nos podemos dar cuenta de que su influencia a nivel regional no solo presenta externalidades negativas –a corto y largo plazo- para los mismos beneficiarios de las viviendas (mantención del círculo de la pobreza), sino que también para la sociedad completa (aumento de la delincuencia).

  1. El rol de la vivienda social y su evolución: La vivienda social según Rodrigo Hidalgo es “una vivienda planificada, no suntuaria e higiénica, esto es, dotada de servicios básicos con una búsqueda en la racionalización del diseño y llevada a mínimos en sus espacios con el respaldo de las Ordenanzas de Urbanización y Construcciones económicas o de las normativas técnicas de los organismos de vivienda (7).De la anterior definición podemos obtener la funciónque cumplen este tipo de viviendas; básicamente son aquellas destinadas a suplir de manera rápida la carencia de habitación, disminuyendo de tal forma el déficit habitacional, lo que no implica necesariamente la disminución en la tasa de pobreza ni de la segregación social urbana. Es decir la función que cumplen es la de otorgar una vivienda “digna” entendiendo la dignidad como aseguramiento de las condiciones básicas de higiene para quienes no la posean. 

Ahora bien, en relación a los antecedentes de las viviendas sociales, estas se remontan hacia los años 1980. Surgiendo con posterioridad al desarrollo de la “Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979” que aseguraba principalmente 3 temas: 1) El suelo urbano no es un recurso escaso. 2) Es necesario aplicar sistemas flexibles de planificación, con una mínima intervención estatal. 3) Hay que definir procedimientos y eliminar restricciones para permitir el crecimiento natural de las áreas urbanas, siguiendo la tendencia del mercado (8). Esta política finalmente terminaría en la modificación del plan Intercomunal de Santiago. Posteriormente en el año 1981 se desarrolla el “Programa de Viviendas Básicas” que crea las viviendas básicas con el objetivo posterior de dar origen a las viviendas sociales, y además establece el sistema de subsidios variables. En el año 1982 se crean las viviendas económicas y unidades sanitarias, en donde “se faculta a las municipalidades para que construyan viviendas económicas y casetas sanitarias, que deben tener una superficie construida de 18 metros cuadrados y un costo inferior a 220 UF. La unidad sanitaria debe tener una superficie mínima de 6 metros cuadrados (baño y cocina) y un costo máximo de 110 UF” (9).

La política de desarrollo urbano que existía hasta el momento fue ajustada en el año 1985 por medio del DS 31 que sostuvo 4 puntos centrales: 1) El suelo urbano es un recurso escaso. 2) El derecho de propiedad puede tener restricciones en función del bien común. 3) La libre iniciativa y el mercado deben sujetarse a la planificación estatal. 4) Es necesario promocionar el uso intensivo del suelo de áreas consolidadas, a fin de evitar el crecimiento en extensión (10). Con esta actualización de la política de desarrollo urbano se presenta un gran cambio, en que el suelo urbano pasa a ser un bien escaso que debe ser regulado por medio de una planificación estatal vinculante tanto como para el ciudadano como para el mercado, con el fin de evitar el crecimiento en extensión y de usar las áreas consolidadas.

Dentro de los años posteriores, esto es de 1990 a 2000, en el área de la vivienda social se realizaron innovaciones y perfeccionamiento en la red de programas ministeriales. Se produjeron grandes cambios en materia de financiamiento y en el año 1997 por medio del Desarrollo Condicionado, se establecen las ZUDC o Zonas Urbanizables de Desarrollo Condicionado. En el año 2003 se promulga la Ley 19.865 sobre Financiamiento Urbano Compartido, “mediante el cual los Serviu y las municipalidades podrán celebrar con terceros contratos de participación, destinados a la adquisición de bienes o a la ejecución y mantención de obras urbanas, a cambio de una contraprestación”(11)De modo que la carga de financiamiento no la lleve en su totalidad el estado, estableciendo un sistema en que concurra el sector público como el privado para la “ejecución, operación y mantención de la infraestructura urbana, encargando su gestión a los servicios de vivienda y urbanización de cada región y a los municipios del país”(12). 

En el año 2006 se genera una nueva política habitacional, la que se trata de una política de mejoramiento de la calidad e integración social, que permitirá disminuir drásticamente el déficit habitacional del 20% más pobre de la población, aumentar la superficie de las viviendas sociales y asegurar su calidad. Asimismo, revertir la segregación social en la ciudad, mejorando el stock de casas y barrios existentes, y seguir ayudando a los sectores medios que necesitan del apoyo del estado para alcanzar su vivienda propia (13). No obstante las intenciones positivas de cobertura en cuanto déficit habitacional, actualmente nos vemos enfrentados a un problema netamente de calidad de las construcciones realizadas hasta la fecha. De acuerdo al Programa de Gobierno actual, entre los años 1990 y 2006 se construyeron más de 615.000 viviendas de bajo estándar con una superficie entre 18 y 32 m2, y además hay 190.000 familias que viven hacinadas en viviendas de 28 a 30 m2, que no pueden ampliarse (14).

  1. 3. Estrategias de gobierno orientadas a reducir el déficit habitacional, su relación con la integración social urbana y sus efectos en términos de distribución poblacional en la región metropolitanaEl Programa de Gobierno para el Cambio, el Futuro y la Esperanza(15) del gobierno actual, propone las siguientes estrategias en materia de vivienda y déficit habitacional: 1) 600.000 soluciones habitacionales (aumento de tamaño, calidad y focalización), apoyo a ampliación o reparación de viviendas de 150.000 familias que viven en casas muy pequeñas o de bajo estándar de calidad, además se establecerá un mecanismo de evaluación periódica que mida la eficacia de los subsidios. 2) Adecuación gradual de la política para mejorar la calidad de las viviendas (con tamaño mínimo de 50 m2) ampliables según el aumento del tamaño de la familia. Creación de un sistema de control de calidad de las viviendas y sus procesos constructivos (garantía del cumplimiento de los estándares). 3) Erradicación de los 533 campamentos existentes, nombrando autoridad responsable que trabajara en terreno. 4) Simplificación de sistemas de subsidio y adecuación de sus montos a valores reales de construcción. Opción de acceso a un subsidio para adquirir viviendas sin deudas de hasta 700UF por parte de familias más vulnerables. Opción de acceso a un subsidio decreciente para viviendas con valor entre 700UF – 2000UF orientado a familias se sector bajo y medio. 5) Creación de un seguro para que en caso de desempleo, los beneficiarios de programas habitacionales no pierdan su propiedad.

Como vimos todas las estrategias planteadas por el actual gobierno se encuentran encaminadas hacia los mismos objetivos que perseguían las políticas urbanas anteriores, esto es a disminuir en términos cuantitativos el déficit habitacional o más bien en otorgar un techo a quienes no lo poseían. Esto implica que si bien se cumple con los objetivos de las políticas, se producen efectos adversos, uno de ellos es el denominado por Hidalgo como la “nueva pobreza” que hace alusión a la situación experimentada por las personas que no tenían techo y ahora si lo poseen, pero que siguen siendo pobres. Además se pueden agregar otros tipos de situaciones, como una serie de problemas y patologías sociales graves, muchos de ellos vinculados al diseño y a las mínimas superficies habitables, donde existe hacinamiento y también actos delictivos (16).

En cuanto a efectos de distribución poblacional este tipo de políticas orientadas a la entrega de viviendas sociales o bien al subsidio de las mismas, presenta el ya conocido fenómeno de desintegración social, en que los sectores ricos se sitúan en unas pocas comunas y los más pobres en las restantes (incluyendo los sectores medios). Normalmente originando en las áreas de expansión urbana o más bien periferia estos cordones de viviendas habitacionales básicas, que se encuentran prácticamente desconectados de los núcleos empresariales.

Es por todo lo anteriormente expuesto que no podemos hablar de integración social urbana si es que partimos de la base de políticas que busquen subsanar el déficit habitacional por medio de viviendas básicas o sociales, ya que como se ha señalado los problemas no sólo pasan por otorgar un número determinado de viviendas ni de enfocarnos en mejorar su calidad, sino que además se debiera complementar con una reestructuración de las ciudades de modo que las viviendas sociales no se encuentren aisladas en los sectores periféricos de las ciudades para que las personas de escasos recursos tengan las mismas condiciones de acceso a todo tipo de equipamiento que faciliten y permitan su integro desarrollo como personas de la misma forma en que es posible para las clases sociales adineradas.

En este sentido creo que si los proyectos de políticas públicas fueran incorporando efectivamente a sectores de escasos recursos a todas las comunas no marginadamente, eventualmente podríamos hablar de un plan de integración social. Mientras eso no suceda y mientras se dé la posibilidad a los Municipios de erradicar a las poblaciones/campamentos de sus territorios administrativos, el problema de la pobreza en un sentido más que monetario y cuantitativo difícilmente será erradicado, pues la pobreza que experimentan las personas excluidas no solo es de recursos sino que también incluye el área del desarrollo humano.


Referencias

  (1) Instituto Nacional de Estadísticas, INE. “Compendio estadístico 2010”Estadísticas Demográficas. Fecha de publicación 30 de Junio de 2010. Pág. 21. Disponible en: http://www.ine.cl/canales/menu/publicaciones/compendio_estadistico/compendio_estadistico2010.php

(2) Programa de Gobierno para el Cambio, el Futuro y la Esperanza.  Chile 2010-2014. Sebastián Piñera. Coalición por el cambio. pág. 93. Disponible en:  http://www.minsegpres.gob.cl/wp-content/uploads/2011/01/Programa_de_Gobierno_2010.pdf

(3) Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Misión del Ministerio. Disponible en:  http://www.minvu.cl/opensite_20061113164619.aspx

(4) Programa de Gobierno para el Cambio, el Futuro y la Esperanza.  Chile 2010-2014. Sebastián Piñera. Coalición por el cambio. pág. 94. Disponible en:  http://www.minsegpres.gob.cl/wp-content/uploads/2011/01/Programa_de_Gobierno_2010.pdf

(5) Pobreza, desigualdad y segregación en la Región Metropolitana. Claudio Agostini. Estudios Públicos N°117. 2010. Pág. 223. Disponible en: http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/doc_4600.html

(6) Integración social urbana en la nueva política habitacional. DIRECCIÓN DE ASUNTOS PÚBLICOS. JUNIO DE 2007. Pág. 1. Disponible en: http://vcap.mediosaustrales.cl/documentos/14.pdf

(7) ¿Se acabó el suelo en la gran ciudad? Las nuevas periferias metropolitanas de la vivienda social en Santiago de Chile. Rodrigo Hidalgo Dattwyler. 2007. Pontificia Universidad Católica de Chile. Pág. 61. Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/pdf/196/19609804.pdf

(8) Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. MINVU. Gobierno de Chile. Disponible en: http://www.minvu.cl/aopensite_20061113164636.aspx

(9) IDEM

(10) IDEM

 

1 Comentario
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