El Sistema de Fiscalización de la Superintendencia de Medio Ambiente.

Por: Nicolás Pinochet Escobar

La Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), es un servicio público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, y donde ejerce las siguientes funciones de gran importancia:

  1. Función Fiscalizadora
  2. Función Sancionadora[1]
  3. Función Promotora[2]
  4. Función Informativa[3]
  5. Función Reguladora[4]
  6. Facultad de Requerir[5]

El objetivo de la fiscalización está presente en la Ley 19.300, que establece:

“La fiscalización del permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se han aprobado o aceptado los Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental, de las medidas e instrumentos que establezcan los Planes de Prevención y de Descontaminación, de las normas de calidad y emisión, así como de los planes de manejo establecidos en la presente ley, cuando correspondan, será efectuada por la Superintendencia del Medio Ambiente de conformidad a lo señalado por la ley”.

Es por este objetivo, que la SMA debe establecer programas y subprogramas de fiscalización, estos Programas de Fiscalización Ambiental son definidos por la SMA como el “instrumento de gestión administrativa, donde, en función de los objetivos propuestos y los medios disponibles para alcanzarlos, se identifican las prioridades de fiscalización para un año calendario”. La ejecución de ellos debe contemplar actividades de inspección, análisis de información y adopción de medidas. Sin perjuicio de las labores que encomiende a organismos sectoriales. Estos Programas y subprogramas se fijaran anualmente y permitirán establecer orientaciones generales que guíen el ejercicio de la potestad fiscalizadora.

Dichos programas y subprogramas están señalados en la Ley 20.417 artículo 16, que establecen, entre otros, los siguientes:

  1. Los programas de fiscalización de Resoluciones de Calificación Ambiental para cada región, incluida la Metropolitana.
  2. Los subprogramas sectoriales de fiscalización de Resoluciones de Calificación Ambiental, donde se identificarán las actividades de fiscalización para cada servicio u organismo sectorial competente.
  3. Los programas de fiscalización de los Planes de Prevención y, o de Descontaminación para las diversas regiones en que ellos operen.
  4. Los subprogramas de fiscalización de Planes de Prevención y, o de Descontaminación, donde se identificarán las actividades de fiscalización para cada servicio u organismo sectorial competente.

Ejemplos de lo anterior son el Programa de Fiscalización Ambiental de Normas de Calidad de 2013 (R.E. Nº876/2012), Programas sobre normas de emisión (R.E. Nº877/2012), los Programas y Subprogramas de resoluciones de calificación ambiental para el año 2013 (R.E. Nº879/2012), entre otros.

Para ejecutar estos programas y subprogramas, es necesario tener presente dos principios de relevancia, el primero establecido en el artículo 17 de la Ley 20.417 que señala:

“Las resoluciones que fijen los programas y subprogramas deberán garantizar adecuadamente la participación en la fiscalización de la Superintendencia y de los organismos sectoriales. Asimismo, deberán resguardar la debida coordinación entre ellas, evitando duplicidad de funciones”.

Y en segundo lugar, la Fiscalización Transparente, que se traduce en que tanto los programas como subprogramas de Fiscalización Ambiental, los informes técnicos de fiscalización señalados en el artículo 26 de la Ley 20.417 y los resultados anuales de aquellos, en conformidad a lo establecido en el artículo 18 de la misma Ley, deben ser Públicos.

En la práctica la fiscalización de la SMA, se puede desarrollar de las siguientes maneras:

  • Forma Directa: A través de los funcionarios de la Superintendencia.
  • Forma Indirecta: Realizada por funcionarios de organismos sectoriales mediante la recomendación de actividades a través de la Subprogramación.
  • A Través de Terceros: Ciertas entidades técnicas acreditadas por la SMA.

De la Subprogramación

La Subprogramación de la cual hemos hablado, hace referencia a aquella modalidad en virtud de la cual la Superintendencia encarga la ejecución de actividades de fiscalización, las cuales deben ser ejercidas por el organismo al cual se encomiende dicha actividad (al cual se le denomina organismo subprogramado) en función de sus atribuciones propias.

La función fiscalizadora de la Superintendencia se ejerce conforme a un Programa de Fiscalización Ambiental, según disponen los artículos 16 y 19 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente. De este modo, la Superintendencia fijará anualmente el Programa y los Subprogramas de Fiscalización Ambiental, mediante los cuales se establecen las orientaciones generales que guiarán el ejercicio de la potestad fiscalizadora de la Superintendencia

La Superintendencia debe velar por la adecuada ejecución de los Programas y los Subprogramas de Fiscalización Ambiental, pues debe resguardar la debida coordinación entre los organismos fiscalizadores evitando duplicidad de funciones.

La fiscalización debe ser transparente, siendo públicos tanto los Programas y los Subprogramas de Fiscalización Ambiental, como los informes técnicos de fiscalización establecidos en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Superintendencia y los resultados anuales en los términos establecidos en el artículo 18 del mismo cuerpo legal”.

Principios de la Fiscalización Ambiental

Además de lo que hemos mencionado, es necesario saber de cuatro principios, que son:

La Coordinación, que hace referencia a que los Fiscalizadores, la SMA y otras entidades, deben cumplir su objetivo coordinadamente y propende a la unidad de acción, evitando la duplicidad o interferencia de funciones.

La Imparcialidad, la labor de fiscalización debe ser realizada de manera objetiva e imparcial, respetando el principio de probidad consagrado en el artículo 8º de la Constitución.

En cualquier etapa del procedimiento de fiscalización ambiental, se deberá informar, tan pronto como tomen conocimiento de ello, de encontrarse afectos a alguna de las causales de abstención dispuestas en el artículo 12 de la Ley N° 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, o cualquier circunstancia que a su juicio le pueda restar imparcialidad.

En el evento de estar afectos a alguna causal o circunstancia que le reste imparcialidad, deberán abstenerse de participar de cualquiera de las etapas del procedimiento de fiscalización ambiental, e informar por escrito la inhabilitación a su superior jerárquico, con expresa mención de causa.

Sobre el principio de la Realidad o Flexibilidad, la SMA ha dicho que se debe considerar las circunstancias particulares o excepcionales que se puedan presentar durante la etapa de Inspección Ambiental, y en virtud de aquello se podrá modificar lo previsto, dejando expresa constancia de esas circunstancias en el Acta, sin prejuicio que su ausencia no afectará la validez de la misma.

Por último, la Eficiencia y Eficacia, dice relación con el deber de utilizar de manera eficiente e idónea los medios e instrumentos públicos necesarios para llevar a cabo las labores de fiscalización.

Aspectos de la Fiscalización y Procedimental

En la práctica, el fiscalizador tiene la facultad de “ingresar a inmuebles, establecimientos o recintos públicos o privados en que se desarrollen actividades objeto de fiscalización… proceder a la ejecución de cualquiera otra medida tendiente a hacer constar el estado y circunstancia de la actividad fiscalizada”.

Existen tres mecanismos para desarrollar la fiscalización:

  1. De Oficio: cuando la Superintendencia tome conocimiento, por cualquier medio, de hechos que pudieren ser constitutivos de alguna infracción de su competencia.
  2. Petición del Órgano Sectorial: cuando tome conocimiento de los informes expedidos por los organismos y servicios con competencia en materia de fiscalización ambiental, los que deberán ser evacuados de conformidad a lo establecido en la ley y contener en especial la descripción de las inspecciones, mediciones y análisis efectuados así como sugerir las medidas provisionales que sean pertinentes decretar.
  3. Por Denuncia: El artículo 21 de la Ley 20.417 señala “Cualquier persona podrá denunciar ante la Superintendencia el incumplimiento de instrumentos de gestión ambiental y normas ambientales, debiendo ésta informar sobre los resultados de su denuncia en un plazo no superior a 60 días hábiles.

El procedimiento de fiscalización se realizará por un funcionario de la Superintendencia que recibirá el nombre de instructor, y se iniciará con una formulación precisa de los cargos, que se notificarán al presunto infractor por carta certificada en el domicilio que tenga registrado ante la Superintendencia o en el que se señale en la denuncia, según el caso, confiriéndole un plazo de 15 días para formular los descargos.

Por lo tanto, debe realizarse una formulación de cargos que señalen:

  • Descripción clara y precisa de los hechos que se estimen constitutivos de infracción. la fecha de su verificación.
  • La norma, medidas o condiciones eventualmente infringidas
  • La disposición que establece la infracción, y
  • La sanción asignada.

Recibido los descargos o transcurrido el plazo otorgado para ello, la Superintendencia examinará el mérito de los antecedentes, podrá ordenar la realización de las pericias e inspecciones que sean pertinentes y la recepción de los demás medios probatorios que procedan.

En todo caso, se dará lugar a las medidas o diligencias probatorias que solicite el presunto infractor en sus descargos, que resulten pertinentes y conducentes. En caso contrario, las rechazará mediante resolución motivada.

Es posible utilizar cualquier medio de prueba para acreditar los hechos investigados y las responsabilidades de los infractores, todos los cuales, se apreciaran conforme a las reglas de la sana crítica.

Posteriormente se da inicio al término del proceso, el cual puede desarrollarse de dos modos:

  • Ordinario: Cumplidos los trámites señalados, el fiscal instructor del procedimiento emitirá, dentro de cinco días, un dictamen en el cual propondrá la absolución o sanción que a su juicio corresponda aplicar.

Dicho dictamen deberá contener la individualización del o de los infractores; la relación de los hechos investigados y la forma como se ha llegado a comprobarlos, y la proposición al Superintendente de las sanciones que estimare procedente aplicar o de la absolución de uno o más de los infractores.

Emitido el dictamen, el instructor del procedimiento elevará los antecedentes al Superintendente, quien resolverá en el plazo de diez días, dictando al efecto una resolución fundada en la cual absolverá al infractor o aplicará la sanción, en su caso.  No obstante, el Superintendente podrá ordenar la realización de nuevas diligencias o la corrección de vicios de procedimiento, fijando un plazo para tales efectos, dando audiencia al investigado.

  • Extraordinario: Plan de Reparación presentado por el infractor.

De esta manera, es posible apreciar el mecanismo de fiscalización desarrollado por la SMA, y los organismos que participan en el proceso. Resulta importante conocer este sistema, debido al rol que cumple en la práctica, frente a diversos organismos.

[1] La Superintendencia tiene la facultad exclusiva de aplicar sanciones frente a infracciones asociadas al incumplimiento de los instrumentos de gestión ambiental de su competencia.

[2] la Superintendencia busca promover e incentivar el cumplimiento, así como asistir a sus regulados para orientarlos en la comprensión de sus obligaciones ambientales.

[3] la Superintendencia debe velar porque la información ambiental esté disponible y sea de fácil acceso para la comunidad.

[4] la Superintendencia posee funciones regulatorias, las que ejerce impartiendo directrices técnicas, normas e instrucciones de carácter general, tanto para sus regulados, como para los organismos fiscalizadores y las entidades técnicas acreditadas.

[5] Requerir a los sujetos sometidos a su fiscalización y a los organismos sectoriales que cumplan labores de fiscalización ambiental, la información o datos que sean necesarios para el debido cumplimiento de sus funciones. Además, se encuentra facultada para requerir, previo informe del Servicio de Evaluación Ambiental, el ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, de aquellos proyectos o actividades que debieron someterse a él y no lo hicieron, o que su vía de ingreso no fue la adecuada.

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