Delitos Ambientales en Chile, una perspectiva a revisar.

PoderJudicial22

En la actualidad, a través de los medios de comunicación, podemos observar con mucho pesar, que los seres humanos están afanados en deteriorar o en muchos casos destruir de modo irreparable, el Medio Ambiente. En el mismo sentido, el desarrollo de una solidaridad intergeneracional, con miras a la protección del medio ambiente suena bien, pero no ha sido desarrollada en la práctica.

La fiscalización en materia ambiental, aunque en los últimos años, ha tenido grandes reformas, como la entrada en vigencia de la Ley Nº 20.417, aún se encuentran grandes vacíos en nuestra legislación, sobre todo en relación a una protección penal al Medio Ambiente. Nos veremos entonces, en un futuro no muy lejano, en la necesidad de elaborar, como otros países lo han hecho, un catálogo de delitos ambientales. Debemos tener como referencia el caso de Alemania, en el que la protección del Medio Ambiente fue trasladada al Código Penal en 1980, con la finalidad de darle la importancia y relevancia que la misma tiene para la opinión pública. Establecer en Chile el Derecho Penal del Medio Ambiente, tendría un mayor impacto ya que éste se beneficia en especial medida de sus recursos naturales, sea en sentido económico, directa o indirectamente.

El Derecho del Medio Ambiente en Chile ha experimentado numerosos y significativos cambios en los últimos diez años los cuales, como es sabido, han estado orientados a establecer tanto por un lado una institucionalidad ambiental, y por otro un conjunto de instrumentos jurídicos, entre los que destacan el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de las actividades y proyectos que inciden en el Medio Ambiente y las normas de Calidad y de Emisión dictadas en su conformidad, instrumentos inspirados en el propósito de lograr un desarrollo sustentable que permita progresivamente con el tiempo, el cumplimiento de estándares o normativas de calidad ambiental que permitan un real disfrute a todos los chilenos del derecho consagrado en el Artículo 19 Nº 8 de la Constitución Política de la Republica.

La reforma a la institucionalidad ambiental implementada por la Ley Nº 20.417 pretende superar aquellas deficiencias que el sistema anterior, había evidenciado desde la dictación de la Ley Nº 19.300. Ella busca reemplazar el modelo de coordinación horizontal, que respeta las competencias sectoriales, y sustituirlo por un sistema de control vertical que concentra competencias, dirige y toma decisiones. Por ello la ley entrego la regulación, la gestión y la fiscalización ambiental a 3 instituciones diferentes: el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, el Ministerio de Medio Ambiente y la Superintendencia del Medio Ambiente.

Debo precisar que la ley 20.417 crea la Superintendencia del Medio Ambiente, fijando su Ley Orgánica y establece por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico una batería de incentivos al cumplimiento de la normativa ambiental en el procedimiento sancionatorio.  La fiscalización es una actividad pública que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las regulaciones y con ella, tutelar los intereses generales y bienes protegidos. En esta separación de roles la Superintendencia del Medio Ambiente es el ente encargado de la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental. La fiscalización hasta ahora era uno de los puntos más débiles de la regulación ambiental, ya que con el sistema antiguo ella era realizada en forma sumamente dispersa e inorgánica, lo que, aparte de ser ineficiente aumenta significativamente los costos. Ahora en cambio se reúnen todas las facultades fiscalizadoras en un solo órgano. Asegurándose el principio de única persecución.

La Superintendencia tiene dentro de sus competencias ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental, de las medidas de los Planes de Prevención y, o de Descontaminación Ambiental, del contenido de las Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes de Manejo, cuando corresponda, y de todos aquellos instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley.[1] El artículo 3 de la Ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente especifica cuales son sus funciones y atribuciones. Del artículo se deduce que se buscó una norma de Numerus Clausus, sin embargo la última infracción contemplada cambia esto. La letra n) del articulo 35  señala que la Superintendencia debe fiscalizar: “El incumplimiento cualquiera de toda otra norma de carácter ambiental que no tenga establecida una sanción especifica”[2], lo que evidentemente  la convierte en una norma de numerus apertus.[3]

Las sanciones que puede interponer el Superintendente de Medio Ambiente se encuentran en el artículo 38 de la Ley orgánica. Estas son:

  1. Amonestación por escrito.
  2. Multa de 1 a 10 mil Unidades Tributarias Anuales.
  3. Clausura temporal o definitiva.
  4. Revocación de la resolución de calificación ambiental.

La pena específica debe corresponderse con el rango de gravedad de la infracción de acuerdo al artículo 36. Dentro de ese rango el fiscal instructor tiene libertad para determinar la pena que sugerirá al Superintendente, pero debe tomar en cuenta una serie de circunstancias establecidas en el artículo 40.

El sujeto pasivo de un procedimiento sancionatorio del titulo III de la Ley Nº 20.417 puede ser una persona natural o jurídica. La Ley solo se refiere a los “sujetos fiscalizados”. La Superintendencia puede levantar cargos contra personas naturales o jurídicas dependiendo de quien realizo la infracción, y en el caso en que lo haga contra personas jurídicas las personas naturales que sean sus representantes legales serán subsidiariamente responsables de la multa que se imponga.[4]

Uno de los principios de que se garantiza con este procedimiento sancionatorio es el de única persecución, teniendo presente que los organismos sectoriales como la Corporación Nacional Forestal, la Superintendencia de Servicios Sanitarios y la Secretaría Regional Ministerial de Salud, entre otros, mantendrán sus facultades fiscalizadoras solo respecto de “aquellas materias e instrumentos que no sean de competencia de la Superintendencia”.[5]

Las sanciones administrativas establecidas en la Ley Nº 20.417 es sin duda un avance sustantivo respecto del modelo que existía antes. La implementación de un régimen de fiscalización de concentración, que además desplaza las facultades fiscalizadoras de los órganos sectoriales y las reúne en un solo procedimiento, más ágil y técnico, es sin duda más adecuado que el modelo de coordinación que rigió desde la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.300.

Aun así no existen en la Ley Nº 19.300 ni en los restantes instrumentos ambientales mecanismos de carácter penal establecidos directamente para sancionar a quienes causan grave daño ambiental o burlen el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, lo cual hace irrisorias sus finalidades.

Legislación comparada en relación a Delitos del Medio Ambiente:

Teniendo presente los tratados y convenciones internacionales y poniendo énfasis en la actual preocupación de las sociedades por los daños medioambientales, muchos países han tomado la decisión de modificar sus legislaciones y tratar directamente la protección penal del Medio Ambiente. Hay que tener presente que en las legislaciones extranjeras existen 2 modelos de tratamiento respecto a  los Delitos Ambientales: El de Regulación General y el de Regulación Especial. La diferencia que presentan estos 2 modelos esta basada principalmente en la técnica legal empleada, es decir, en las legislaciones de Regulación General los delitos ambientales o de contaminación aparecen expresamente en el Código Penal, en cambio en la legislación de Regulación Especial el legislador opta por incorporar tales delitos en una ley especial relativa al medio ambiente, que regula la protección al medio ambiente, tanto en aspectos penales, procesales y administrativos.

Debemos destacar los siguientes ejemplos de países en que se ha modificado gran parte de la legislación:

1.- Alemania: La legislación alemana reúne en su actual Código Penal en el capitulo vigesimonoveno bajo el epígrafe de “Hechos Punible contra el Medio Ambiente”, una muy considerable cantidad de hechos de contaminación considerables, estableciendo tipos penales para cada uno de ellos. Actualmente el Código Penal Alemán establece las siguientes figuras penales: Contaminación de aguas (§ 324); Contaminación de suelos (§324a); Contaminación del aire (§ 325); Causación de ruidos, vibraciones y radiaciones ionizantes (§ 325a); Manejo no autorizado de desechos peligrosos (§ 326); Operación no autorizada de plantas (§ 327); Manejo no autorizado con materiales radioactivos y otras sustancias o bienes peligrosos (§ 328); Puesta en peligro de áreas necesitadas de protección (§ 329); Estas figuras pueden agravarse, en un primer orden, cuando la contaminación producida pueda llegar a permanecer “largo tiempo”, con ella se ponga en peligro el suministro de agua a la población, se amenace la existencia de una especie animal o vegetal, o se haya producido por puro “afán de lucro”; y en segundo lugar, cuando se haya causado la muerte de una persona o se haya puesta en grave peligro la vida o salud de una persona o se haya puesto en peligro la salud de un numero indeterminado de personas (§ 330); Grave puesta en peligro por liberación de tóxicos (§ 330ªa).

2.- España: El Código Español de 1995 establece en su Capitulo III del Titulo XVI de su Libro Segundo, entre los artículos 325 a 331 bajo el epígrafe “De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente”. Entre las distintas figuras que se contemplan en el Código Penal Español, hay un acuerdo unánime en la doctrina dominante es que el delito referido a la real afectación del medio ambiente como tal seria el estipulado en el articulo 325, denominado “Delito Ecológico” o de “Contaminación”, que castiga con penas privativas de libertad, multa e inhabilitación al que, “contraviniendo las Leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmosfera, el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, es espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. En el artículo 325 también se contempla una primera agravación, consistente en provocar un “riesgo de grave perjuicio… para la salud de las personas”. El mismo efecto agravante se establece en el articulo 326 cuando en la comisión del delito concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la industria o actividad funcione clandestinamente, sin haber obtenido la preceptiva autorización o aprobación administrativa de sus instalaciones; b) Que se hayan desobedecido las órdenes expresas de la autoridad administrativa de corrección o suspensión de las actividades tipificadas en el Artículo anterior; c) Que se haya falseado u ocultado información sobre los aspectos ambientales de la misma; d) Que se haya obstaculizado la actividad inspectora de la Administración; e) Que se haya producido un riesgo de deterioro irreversible o catastrófico; f) Que se produzca una extracción ilegal de aguas en período de restricciones.

3.- Brasil:  En Brasil la legislación penal del medio ambiente sigue el modelo de Regulación Especial, ya que es una ley separada del Código Penal, la ley Nº 9.605 establece sanciones penales y administrativas derivadas de conductas o actividades lesivas contra el medio ambiente, ya que aquí encontramos las sanciones penales del medio ambiente, las cuales siguiendo las respectivas exigencias de su carta fundamental, castigan penalmente a quienes realicen actividades o conductas lesivas para el medio ambiente, sean personas naturales o jurídicas. La ley Nº 9.605 consta de 8 capítulos y 82 artículos, que desarrollan un amplio abanico de materias, no solo penales, sino también infracciones administrativas, cooperación internacional para la preservación del medio ambiente,  aplicación de la pena, ejercicio de la acción y el proceso penal, etc. En cuanto a los delitos de contaminación propiamente tal consignados en el articulo 54, castigando con pena de reclusión y multas “por causar polución de cualquier naturaleza en niveles tales que resulten o puedan resultar de ella daños a la salud humana, o que provoquen una mortandad de animales o una destrucción significativa de la flora”, y contemplando también su comisión culposa.

4.- Estados Unidos: En el Sistema Norteamericano el derecho penal del medio ambiente tiene una característica muy especial ya que tenemos su fragmentación en diversas leyes, protectoras cada una a la vez de diversos componentes del medio ambiente, por ejemplo: contaminación del  aire y atmosfera, contaminación de aguas, manejo de desechos peligrosos y los delitos ambientales relacionados a las sustancias químicas. Lo resaltante en el caso norteamericano es que el derecho penal del medio ambiente en los Estados Unidos no se agotó con la promulgación de estos estatutos, sino que mas bien ha seguido una sostenida expansión, mediante modificaciones sucesivas y sustanciales a dichas leyes, con la intención explicita de fortalecer el programa de protección penal ambiental. Gran relevancia tiene el distinguir este sistema de protección del medio ambiente, frente a los propios del sistema continental, entre los aspectos más importantes debemos considerar la admisibilidad de responsabilidad penal de las personas jurídicas y de cierta  tendencia a objetivizar al extremo las figuras penales.

¿Derecho Penal Ambiental en Chile?

Respecto a la consagración de delitos ambientales en Chile, hay que tener en cuenta las exigencias impuestas por el derecho internacional en materia penal ambiental, y con mayor fuerza la preocupación de ciertos países post Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972, en que se señala que es cada vez más creciente la necesidad de establecer sanciones penales y con independencia del régimen administrativo, las graves infracciones a la regulación ambiental de cada país, idea que tomo mayor fuerza en el Principio 11 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrolla, realizada en Río de Janeiro en el año de 1992, donde se insiste en la necesidad de que “los estados deberán promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente”, que reflejen “el contexto ambiental y desarrollo al que se aplican”.

La preocupación por los peligros que para el Medio Ambiente y la salud de las personas de las actuales y futuras generaciones, representan ciertas actividades de gran potencial contaminador propias de nuestro estadio de desarrollo económico y social conllevan a que una legislación penal ambiental moderna no solo debe asumir el desafío de adecuar su estructura al sistema administrativo de protección ambiental, sino además sortear las criticas y dificultades que otras legislaciones en la materia han padecido, concentradas sobre todo en los delitos que castigan la contaminación.

Tampoco parece un problema el establecimiento de los delitos de peligro en esta materia, ya que tratándose del Medio Ambiente no resulta en absoluto conveniente esperar el resultado lesivo para su castigo penal, la vía adecuada es el establecimiento  de delitos de peligro, tal como sucede con los delitos relativos a la salud publica, por ejemplo: los artículos 315 y 316 del Código Penal, respecto de los cuales  la producción de resultados lesivos para la vida o la salud de personas determinadas opera sólo como agravante de la figura de peligro básico.[6]

Conclusiones:

1.- Al hablar sobre la protección del Medio Ambiente nos referimos a la protección de bienes jurídicos ecológicos en sí mismos.

2.- Que existe un grado de cumplimiento respecto de la protección penal de la biodiversidad, en particular, de la fauna silvestre, a través de disposiciones contempladas en el Código Penal, en la Ley General de Pesca y en la Ley de Caza.

3.- Que por el contrario, no existe una protección penal especifica, en los términos a que obligan los tratados y convenios internacionales, suscritos por Chile y que se encuentran vigente, por no existir tipos penales específicos, o porque los existentes no permiten un adecuado grado de protección penal, en los términos de los tratados o convenciones internacionales, respecto por ejemplo de la protección penal del Medio Ambiente Antártico; del Medio Ambiente y particularmente de los suelos, frente al trafico ilícito de desechos peligrosos y de las aguas, particularmente de las marinas.

4.- Es necesario también contar con una protección al adecuado funcionamiento de la administración ambiental, para evitar su burla y descrédito consecuente, así como en nuestro ordenamiento jurídico se sanciona a quienes presentan declaraciones juradas falsas para la realización de determinados tramites o la obtención de ciertas prestaciones, quien presenta una declaración jurada falsa ante el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, de su actividad o proyecto no esta sujeto a ninguna sanción especifica.

5.-Si el Estado quiero conservar su credibilidad y defender el principio de igualdad, deberá entonces establecer una delimitación plausible y persistente entre la utilización permitida del medio ambiente y el daño punible al medio ambiente y realizar los cambios pertinentes en la legislación.

[1] Articulo 2 de la ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.

[2] Articulo 35 de la ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente

[3]MUHR ALTAMIRANO, Benjamín, Sanciones Penales a las Personas Jurídicas por Delitos Medio ambientales, DERECHO AMBIENTAL EN TIEMPOS DE REFORMAS Actas de las V JORNADAS DE DERECHO AMBIENTAL.

[4] Articulo 45 de la ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.

[5] Articulo 2 inciso 2 de la ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.

[6] MATUS ACUÑA, Jean Pierre, 2008. Fundamentos de la Propuesta de la Comisión Foro Penal para la Protección Penal del Medio Ambiente. Pagina 35.

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